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什么是税收激励

  税收激励指税收对生产、消费、投资等经济活动和行为产生的激励作用。税收激励可以分为国内生产一般激励、国内生产特别激励和对外贸易激励等。国内生产一般激励主要是指对国内生产给予的开业初期免税期、减税免税、加速折旧等;国内生产特别激励指对特殊产业或地区给予的特殊税收待遇,如对新兴产业、高科技产业给予的特殊的减免税待遇等;对外贸易激励主要是指通过税收措施鼓励商品出口和对外投资。国家为了促进经济发展,而在税收上给予本国及外国在本国投资的减免优待措施。

税收激励的措施

  这些措施主要包括:

  1.免税期限。规定对新办企业从开始获利年度起给予一定年限的免税。例如中国为了吸引外国企业人事农业、林业、牧业的投资,规定经营期在10年以上的,经企业申请,税务机关批准,从开始获利年度起,第一年和第二年免征所得税,第三、第四和第五年减半征收所得税。

  2.加速折旧。即对创业投资准予采用快速折旧,以使企业能尽快收回投资,享受税收的优待。

  3.再投资免税、退税。即鼓励企业将利润用于扩大再生产。

  4.新兴产业和经济薄弱地区、边远地区投资给予税收照顾。

  5.出口产品投资减免税。办法有两种:一是对出口产品实行减税免税,从而增加出口产品在国际市场上的竞争能力,开拓国际市场,赚取更大利润,以鼓励对出口产品生产的投资;二是直指对出口产品的投资所获收益减税免税。

我国的税收激励

  我国的FDI税收激励政策,从改革开放之初至今已经存在了20多年。对外国投资者来中国投资制定单独的企业所得税制度,以及其他的政策性优惠,以激励外国投资者来华投资。

  一、积极的历史作用

  1.贸易增长带来的经济增长随着我国对外开放程度的大大提高,2004年我国对外贸易额达到11547.4亿美元,世界排名第三,连续12年是世界上吸收外商直接投资最多的发展中国家。进而促进了经济的增长,20多年中FDI对我国经济增长贡献巨大。

  2.综合效应FDI税收激励政策对我国吸引外资、引进先进技术、增加就业、加强对外国投资者的监管、推动我国国民经济迅速发展发挥了很大作用。

  二、对资源配置的影响

  1.弊端我国目前这种“普惠制”的所得税优惠政策,并没有对资本密集型和技术密集型产业产生明显的引力作用,反而为那些劳动密集型、技术含量不高的投资项目带来了大量利润,不利于我国对外资结构的优化和产业结构的调整。

  2.“比较优势陷阱”FDI大量涌入劳动密集型、技术含量不高的产业,使我国仅限于制造低利润产品,从事低端加工贸易。使我国的外贸结构呈现低端化,对我国的产业技术升级产生巨大阻碍。

  三、改革取向

  1. 过渡性实现“两税合一”,中外企业平等竞争首先,据测算,内资企业的实际税负约为外资企业的两倍,直接加大了内资企业的生产成本。税收政策的差异阻碍了内资企业产品研发、技术创新和人力资本提升的进程,大大影响了内资企业的创新能力与竞争能力的提高,不利于我国民族产业和幼稚产业的发展。其次,“两税并存”使得企业所得税制复杂化,带来了征收管理上的不规范,助长了外资企业的偷逃税行为,也给一些“假独资”、 “假合资”行为提供了制度上的激励,导致国家财政收入的流失,在扭曲经济主体行为的同时,对税收的征管效率造成损害,影响了市场机制的健康运行和资源的有效配置。

  2.增加对研发性及高科技外国投资项目的扶持力度FDI税收政策在取消“超国民待遇”后,下一步的改革取向将注重R&D项目。我国正加紧外贸增长方式的转变,实现粗放型到集约型,低端加工到高端研发。

税收激励的必要性及需要考虑的因素

  (一) 政府对创业投资提供税收激励的必要性

  由于创业投资所具有的高风险、高收益特点,世界各国政府都在通过各种方式积极介入创业投资领域。

  1. 政府介入的理由主要有2个:(1)公共利益。由于创业投资可以发展对经济长期增长非常重要的技术,各国政府普遍相信创业投资有能力创造出高于私人回报率的社会回报率。同时,创业投资可以创造更多、更好的就业机会。总之,创业投资对一国经济而言,具有明显的外部性特征,使得完全通过市场机制发展创业投资变得非常困难,而且无法充分发挥创业投资对国民经济的促进作用。(2)资金缺口。由于高新技术企业发展过程中的不确定性所带来的高风险,使得高新技术企业难以获得足够的资金。政府可以通过修改财政激励政策和法规框架等各种方法,撬动私人资金,刺激创业投资资金的供应。

  2.政府介入的方法有3种:(1)政府直接提供资金给创业投资基金或小企业;(2)对投资于创业投资的基金或小企业的投资者给予财政刺激;(3)创业投资者类型的控制。国际上最成熟、也最广泛应用的是第二种方法,即财政刺激,而财政刺激方法中最主要的是税收抵免。

  (二) 政府设计税收激励政策时需要考虑的因素

  1. 激励形式。在设计创业投资税收优惠政策时,最重要的决定因素是税收激励应该根据投资数额给在前端,还是根据资金在退出时的盈利给在后端?给在前端,即对所有从事创业投资活动的投资者均给予税收优惠,这样政府的负担较大,而且可能导致某些投资者投资于创业投资领域,只是为了获得税收规避;给在后端,仅对取得成功的创业投资活动提供税收优惠,只有赢家受益。但创业投资业的风险极高,赢家只是少数。

  2.激励目的。设计税收优惠政策时,需要考虑是对私人股权投资者给予积极的激励,还是仅仅使这些投资者的利益不低于他们投资在其他领域的利益。

  3.激励强度。给予投资者税收刺激尺度的确定,依赖于税收抵免率和可获得抵免的投资上限。

  4.税收激励成本。制定税收优惠政策时,需要比较政府执行税收激励的税收损失和通过税收激励发展起来的高新技术企业所创造的价值。

  5.具体目标。税收激励应该具体限制到投资领域、投资阶段和投资数额。税收激励特别应给予早期阶段的高新技术企业。

  6.激励范围。税收激励是给投资于创业投资基金(公司)的投资者,还是给创业投资基金(公司),或是给直接投资者都需要考虑。此外,刚起步公司的发展在很大程度上依赖于管理,税收激励应该考虑给管理者。就税收激励对象而言,可分为单一激励和多元激励,即仅对其中一种对象进行激励还是同时激励多种对象。

  7.激励对投资市场的效果。必须考虑税收激励是否扭曲了市场。投资者通常接受的是税前回报,这是否表示了不公平竞争?

税收激励政策的国际经验

  (一) 创业投资发展历史悠久、成效显著国家的经验

  1.美国。①在世界范围内,美国创业投资业的历史最悠久也最发达。1998~2001年,美国创业投资占GDP的比重超过0.55%,创业投资业的发达极大地促进了美国高科技公司的发展。美国创业投资业的发展与其税收激励政策密切相关。在美国,不仅是联邦政府,而且各个州政府,都制定了创业投资的税收激励政策。

   (1)联邦政府的税收激励政策。一是降低资本利得税,促进创业投资业的发展。美国1957年的资本利得税率为25%,1969年提高到49%,其结果是严重阻碍了美国创业投资业的发展,1975年创业投资规模萎缩至0.01亿美元。鉴于此,美国政府于1978年,将资本利得税降至28%,同年美国的创业投资额增至5.7亿美元。1981年,政府进一步将资本利得税降至20%。二是提供税收激励,鼓励对不发达地区的创业投资。联邦政府2000年推出的《新市场税收抵免方案》(NMTC)中规定,投资者如果投资于促进低收入地区发展的“社会发展基金”,可以从所得税中获得税收抵免。如果投资者投资超过7年,可得到的所得税税收抵免将达投资额的39%,这一方案推动了不发达地区的经济发展并为其创造了就业机会。

  (2)州政府的税收激励政策。美国州政府层面的税收激励政策,比联邦政府层面的税收激励政策更普遍、更有力地刺激了美国创业投资业的发展。

  2.英国。②英国私人股权融资的水平很高,其私人股权创业投资市场是当前欧洲最大、最发达的市场(每年提供大约38%的创业投资资金),它从海外特别是北美吸引了可观数量的资金。从20世纪90年代中期到2000年,英国政府采取了大量政策,其中主要是税收激励政策,使英国私人股权投资在价值上增加了3倍,2000年时超过了60亿英镑。英国法规中,涉及创业投资税收激励的法规主要有3个:《公司投资法规》、《创业投资信托法规》和《公司创业投资法规》。

  (1)《公司投资法规》。该法规1994年开始实施,对投资于创业投资领域的投资者提供一系列税收优惠:一是所得税减免。投资于创业投资领域的投资者,在缴纳年度所得税时,可以执行低一些的税率,减免额的上限是每年15万英镑。二是资本利得税抵免。投资者没有提取所得税抵免,并在3年后才处理该股权投资,如果存在资本利得,投资额又没有超过15万英镑,投资者将获得资本利得税抵免。三是资本利得推迟纳税。如果资本利得是从对科技型中小企业的再投资中获得的,投资者可以推迟对该部分资本利得的纳税。推迟纳税的资本利得没有数额的限制。

  (2)《创业投资信托法规》。该法规启动于1995年,其规定投资于创业投资信托的个人投资者,可以得到个人所得税和资本利得的税收抵免;创业投资信托从投资者处获得的收益,可以得到公司所得税的税收抵免。

  (3)《公司创业投资法规》。该法规2000年开始实施,其规定以股权投资的方式进入创业投资领域的公司,可以获得以下税收优惠:一是如果投资到未上市的小型高风险企业,并持有股份3年以上,可获得的公司税抵免额为投资额的20%。二是公司税推迟纳税。如果再投资,可获得公司税推迟纳税。三是损失补偿。处理股权投资时,如果出现资本损失,投资公司可以从税前收入中扣除损失。值得注意的是享受上述这些税收激励是有限制条件的,即投资公司必须持有被投资公司30%以上的普通股,被投资公司的总资产不能超过1500万英镑。

  (二)创业投资业新近兴起国家的经验

  1.加拿大。③从1995~2001年,加拿大创业投资业迅速增长。过去,加拿大80%的创业投资是通过工会发起的创业投资公司LSVCCs进行的。20世纪90年代后期,加拿大政府开始尝试通过修改LSVCCs税收政策等方法,使创业投资的资金来源多样化。(1)与LSVCCs有关的税收激励政策。1984年创建时,如果投资者对LSVCCs投资,可以得到20%的联邦政府税收抵免,税收抵免上限为5000加元。1996年,可以得到的联邦政府税收抵免降低为15%,税收抵免上限减低为3500加元。(2)省政府的税收激励政策。1996年《国内贸易行动协定》实施后,个人和公司购买指定创业投资基金的股份,可以得到省政府的税收优惠。

  2.韩国。④近年来,韩国创业投资市场迅速增长。20世纪90年代后期,韩国为增加创业投资基金(VCFs)和有限合伙基金(LPFs)的资金来源,实行了大量的税收激励政策,包括对证券交易税和资本利得税的税收抵扣及免除。(1)投资于VCFs和LPFs的公司和个人投资者,如果持有股份至少5年,可以从其所得税中获得15%投资额的抵扣。此外,红利收入不缴纳所得税。个人投资VCFs和LPFs免缴资本利得税,公司和机构投资者投资LPFs时,免缴资本利得税。(2)VCFs和LPFs对起步阶段的企业和小企业投资所获得的红利,免缴公司所得税。VCFs可以在其纳税前,从公司所得中扣除投资损失的50%。资本利得税根据其所持有的小企业的股份数决定。收购小企业时,免缴证券交易税。

  (三) 创业投资业不发达国家的教训

  在OECD成员国中,丹麦⑤是创业投资占GDP比重最低的国家之一。这一方面是由于丹麦的私人股权不愿意涉及高风险投资;另一方面则是由于丹麦政府为努力维持其税收体系的中性,促进创业投资的税收方法十分有限,而且大部分效率低下。

  从上面给出的OECD 5个成员国的创业投资概况及其税收优惠政策,可以看出税收优惠政策和国家的创业投资发展状况有着紧密的联系。美国、英国等创业投资发展历史悠久、成效显著的国家,都有一整套的税收优惠政策,激励其创业投资业的发展。加拿大、韩国等创业投资业近几年兴起的国家,都在短时间里制定了大量的税收优惠政策,激励其创业投资业的发展。而丹麦等创业投资业不发达的国家,都没有相应的税收优惠政策。可见,创业投资税收优惠政策对一个国家创业投资的发展有着至关重要的作用。

税收激励政策的国际经验对我国的借鉴

  建立创业投资税收激励体系,必须立足本国国情,与本国的政府功能、创业投资特点以及税制特点相结合,税收激励政策随创业投资产业的发展作相应的调整。借鉴国际上众多国家的创业投资税收优惠政策的成功与失败经验,结合我国的具体情况,建立适合我国创业投资发展的税收激励体系时,应考虑从以下几个方面入手:

  (一)激励的形式

   我国创业投资机构还不够发达,因此一个以前端激励为主,结合后端激励的综合税收激励模式更加可取。由于我国的创业资本结构仍然以政府资金和外资资金为主,投资渠道较为单一,因此我国的创业投资税收激励政策,应首先侧重于培育多种创业投资主体,对所有从事创业投资活动的投资者,均给予所得税方面的税收优惠,以增加和培育创业投资领域的投资者。资本利得税收方面的优惠,仅作为对所得税方面税收优惠的补充。

  (二)激励的范围

  为使创业投资业走出低谷,促进高新技术产业化,我国在确定税收激励的范围时,应采取多元激励的方式,既对投资于创业投资基金(公司)的投资者,也对创业投资基金(公司)和直接投资者给予税收优惠。此外,在我国专业人才比较匮乏的条件下,采用适当的税收优惠,促进人才培养是发展创业投资的一项重要内容。建议考虑对创业投资家适当减免个人所得税。

  (三)亏损的弥补

  鉴于创业投资的高风险性及收益的不确定性,应根据创业投资的周期,对创业投资公司实行适当年限的亏损弥补制度。在确定创业投资公司的亏损弥补期限时,将创业企业的成长周期和盈利期限结合起来考虑,可能更为科学。

  (四)细则的完善

  准确地确定细则是非常重要的。否则,很大的可能是税收激励的目的被破坏了。但过多的限制将减少税收激励对投资者的吸引力,增加过度的官僚作风。税收刺激应该具体限制到投资领域、投资阶段、投资数额、税收抵免率和可获得抵免的投资上限等。

参考文献

  • [1]OECD, OECD Science, Technology and Industry Scoreboard, 2005.
  • [2]Mani, Sunil, Government, Innovation and Technology Policy, An International Comparative Analysis, Int. J.Technology and Globalization,2004,Vol. 1, No. 1.
  • [3]孙琳琳 任若恩.《中国资本投入和全要素生产率的估算》[J].世界经济,2005年第12期:.
  • [4]National Biotech Organization in Five Countries (Estonia, Finland, France, Norway and Sweden) and EuropaBIO,Promoting Innovation by Tax Incentives, http://www.sik.se/yicstatus/Reports/YIC-project-Report-May311 .pdf,2005.
  • ]OECD, OECD Science, Technology and Industry Scoreboard, 2005

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